随着信息技术与社会各领域的深度融合，数据量呈爆发式增长，数据资源已成为国家重要战略资源和核心创新要素。据国际数据中心公司（IDC）的报告，截至到2020年全球数据存储量已达到44ZB，年增长率维持在50%左右，到2030年将达到2500ZB，而在海量数据资源中，政府数据约占80%。如何最大程度地挖掘和开发政府数据价值，对提升政府治理能力和促进大数据产业发展具有重要意义。

在全球范围内，运用政府大数据推动经济发展、完善社会治理、提升政府服务与监管能力正成为一种趋势。美国2009年颁布《开放政府指令》，同年推出美国国家数据门户网站，由此拉开全球开放数据运动的序幕。2011年由美国、英国、墨西哥等八国发起成立“开放政府联盟”，发布《开放政府宣言》。2012年英国政府出台《开放数据白皮书》，提出透明化社会的建设目标。2013年法国政府发布“数字路线图”，计划投资超过1000万欧元用于支持包括大数据在内的7个尖端领域研究。

近年，我国高度重视大数据的未来发展。2014年，《政府工作报告》首次提及大数据概念，指出要在大数据、云计算等方面赶超先进，引领未来产业发展。2015年，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，提出要建设政府数据资源共享开放等十大专项工程。2017年，国务院办公厅印发《政务信息系统整合共享实施方案》，明确了“五个统一”的工作原则和总体工作目标，加快推进政务信息系统整合共享。2022年，国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，指出通过数据基础制度的完善，加快数据的开放共享和流通交易。

基于新阶段大数据对未来发展重要性，本文探讨一种“逻辑集中，物理分散、按需获取”的政府数据共享开放模式，以加快推动我国政府信息系统整合共享，构建政务数据开放共享体系。

 

政务数据共享开放整体架构自底向上依次为基础设施、数据源、数据采集平台、公用数据资源库、数据共享交换平台、数据治理平台、数据开放平台、数据应用。

基础设施 整合电子政务外网、行业专网、互联网，确保网络之间的连接通畅，同时基于虚拟化云平台，提供对象存储、负载均衡、云数据库、安全服务、云服务器、关系存储、弹性资源、开放数据处理等服务，为政务数据共享开放体系及各种应用提供可扩展的、安全稳定的基础设施支撑。

数据源 主要包括政府部门自建业务系统、垂管部门统建业务系统、政务部门自建数据中心以及工作过程中产生的离线数据等，形成逻辑集中、物理分散的数据资源。

数据采集平台 提供数据管道、自适应接口、在线填报、ETL、数据实时同步等多种采集方式，向下对接数据源，向上接入数据治理平台，同时为公用数据资源库和数据交换平台提供采集数据服务。

公用数据资源库 包括基础库和主题库，提供结构化、非结构化业务数据的存储、管理、应用。基础库包括人口、法人、地理信息、宏观经济等基础库，主题库包括社会信用、社会保障、医疗健康等，为政务数据的共享开放提供使用频率较高的数据资源。

数据共享交换平台 提供资源目录管理和数据交换服务，资源目录管理主要提供目录编目、目录注册、目录发布订阅、目录维护等服务，数据交换主要提供交换桥接、前置交换、交换传输、交换管理等功能，是实现政务数据资源“聚、通、用”的重要平台。

数据治理平台 提供数据源管理、元数据管理、数据质量管理和数据标准管理等服务，为基础库、专题库等数据库提供标准化服务及支撑服务，实现全局政务数据的统一管理，如图1所示。

图1  政务数据共享开放整体架构

 

数据开放服务平台 基于公用数据资源库、数据共享交换平台、数据管理平台提供数据共享交换门户、数据API服务、数据开放网等政务数据服务。

数据应用 是基于数据服务平台，面向政府、企业、公众提供政务应用、企业应用、民生应用服务。政务应用包括联合惩戒、精准扶贫、应急管理、综合治税、党建红云、智慧环保、社会信用综合治理、政务服务并联审批、防灾减灾等应用；企业应用包括清洗加工服务、算法算子服务、数据融合分析；民生应用包括公开数据查询、数据开放服务等。此外，政务数据共享开放体系还包括管理制度体系、安全保障体系、标准规范体系和综合保障体系为整个架构提供管理、安全、标准等保障。

 

政务数据共享开放技术架构包括基础设施、数据存储系统、数据共享交换管理系统、全量数据资源目录管理系统、数据接口管理及服务系统、数据清洗加工挖掘分析系统、数据共享服务系统、数据开放服务系统和安全保障系统，如图2所示。

图2  政务数据共享开放技术体系

 

基础设施  包括云计算IaaS平台、分布式存储、物理存储、网卡设备和物理主机，为各个系统提供功能支持和数据存储能力。

数据存储系统  包括关系型数据库、内存型数据库、非关系型数据库、移动端数据库，为各个系统提供数据共享、交换和存储的功能。

数据共享交换管理系统  包括交换协同、交换控制、交换管理、数据共享交换流程模板、共享目录、安全审计和数据管道运行服务引擎等功能，对各个委办局的源系统进行解析，构建数据访问接口，进行多源异构的数据项聚合和数据API接口生成。

全量数据资源目录管理系统  用于对委办局全量政务数据资源目录进行统一管理，实现新增数据目录申请，以及对已有数据目录和元数据进行修改和审核等功能。数据接口管理及服务系统用于整合各系统，并在政务数据共享交换平台门户内，建立各系统间的安全认证及统一身份管理，实现政务数据共享和统一交换控制功能。

数据清洗加工挖掘分析系统  通过数据加工、数据整合、数据关联等功能，动态配置实现各类不同信息的处理，在建立各类基础库的基础上，对数据进行清洗、转换、集成，构建业务数据库和公共服务数据库。

数据共享服务系统  包括数据图谱分析、数据搜索、目录浏览、情况统计、组合搜索等功能，通过目录的方式对外提供查询服务功能。

数据开放服务系统  包括开放数据查询、数据融合分析和清洗加工服务等功能，为企业、社会公众等提供开放数据服务。

安全保障系统  包括服务完全、隐私安全、数据安全、平台安全、基础设施安全，为各个系统提供安全防护能力。

政务数据共享开放体系采用的关键技术包括索引导管式数据交换技术、主权区块链技术和数据溯源分析技术等。

索引导管式数据交换技术  是采用软件系统结构重建技术，通过计算反射和内存分析，可在无原系统开发商配合、无需数据库开放、无需数据字典的前提下，从业务系统应用层面出发，以数据接口（API）作为载体，高时效生成数据台账，实现数据目录的“活化”和数据跨时空实时汇聚。同时通过“索引导管”建立“物理分散、逻辑集中、按需获取”的数据共享交换模式，实现政务数据资源按需、按约、按规、按主题的数据聚集与服务，构建政务数据资源“聚、通、用”的重要平台，为政务数据共享开放奠定坚实基础。

主权区块链技术  建立政务数据共享开放网络模型，根据数据载体、数据受体、数据拥有者三方的敏感程度，构建政府各职能部门的联盟链、政府面向民众的公有链和公安政法等涉密体系的私有链，形成政务数据共享开放的区块链“绳网”结构，打造可信的政务数据共享开放平台，实现政府各职能部门之间的数据共享开放安全，降低大数据关联风险。

数据溯源分析技术  针对高级持续性威胁（APT）或复杂内部违规行为的判断，充分利用原始网络流量、主机行为日志等数据对原始行为进行记录和分类，而不是将传统安全设备或系统的安全警告作为判断的唯一标准，通过对数据的多维回溯分析和对关联对象行为的持续跟踪，分析攻击者的企图、手段以及受害范围，再利用EDR、NDR进行处置和防御。此外，采用人工智能病毒检测技术对恶意程序进行快速分析和识别，进一步保障数据安全。

 

建设模式

采用政府授权、企业运营的模式，通过政府负责部门按程序授予特许经营权和数据采集权，企业作为运营主体负责基础平台建设、共享数据采集、大数据清洗加工及增值运营等业务，在原有数据需求者、数据提供者、数据监管者的角色制度体系中增加数据运维者，进一步发挥市场主体的数据资源优势和资本优势。

服务模式

利用“政府引导、市场运作、企业主体”的基本原则，由企业投资建设、政府购买服务的方式构成。同时基于政务数据开放平台和数据增值服务平台，进行多元化数据开放实现政府公共数据的普遍开放与敏感数据的契约式开放，充分挖掘数据价值，创建各类行业应用与民生服务产品。

保障措施

地方政府大数据领域主管部门成立工作组，同时需要出台政务数据共享开放条例、政务数据资源管理暂行办法等政策文件，提出绩效考核机制和经费协商机制，推动政府在数据开放共享的监督、规范、激励和资金等方面给予行政管理方面的支持。

政务数据共享开放体系具有的特点：对各部门原有系统的修改最小，共享数据的成本最低；对数据提供者的要求最简单；大大降低了数据使用者的应用门槛；体系中各部门的角色定位和职责边界明晰；关键技术的创新突破了行政机制瓶颈，对加快推动我国政务数据开放共享体系构建以及数据流通交易具有重要参考意义。

 

 谢真强 唐春生

作者单位：中电科大数据研究院有限公司